孟加拉税收困局：改革为何屡屡失败？

孟加拉国 (Bangladesh) 每年预算都设定雄心勃勃的税收目标，但年底总是老样子——目标未达成。常见的解释是逃税、行政薄弱、腐败、庞大的非正规经济、技术使用有限以及纳税意愿低。这些理由都没错，但在进行了这么多改革、颁布新法律、获得发展伙伴援助、引入数字系统之后，问题为何依然存在？国家税务局 (National Board of Revenue, NBR) 并非不知情，其计划中包含了现代税收管理的蓝图，但改革总是卡壳。问题不仅仅在于NBR的效率。

8月23日，NBR向议会常设委员会提交的报告中有一个惊人数据：税收减免额占GDP的6.41%，而税收总收入仅占GDP的6.8%。换句话说，国家在税收减免上放弃的收入几乎等同于实际征收的税款。NBR也意识到了这点，他们希望基于信息、规则和风险评估来运行税收管理，而不是由官员个人决策——即谁被“关注”由数据和规则决定，而非官员。但障碍也很明显：所得税、增值税 (VAT, 即Value Added Tax) 和海关仍各自为政，纳税人的完整档案无法在一个地方查到；税收政策和征收在同一机构，评估、审计和执行权力高度集中。信息分散，而决策权集中。问题在于，既然问题已知，为何找到解决方案如此困难？

回顾过去三十年的税改。1991年引入增值税、降低关税和贸易自由化，开启了重大经济改革，初期效果不错：政府收入占GDP的比重从1980年代的约6.5%升至2014-15财年的约9.6%。但这一势头未能持续。随后尝试了自动化、大纳税人单位、审计改革和扩大税基等措施，但税收减免、讨价还价和官员个人决策的空间依然存在。2012年的增值税法也走了弯路——实施被拖延、弱化，最终在2019年才落地。一个趋势很明显：孟加拉吸收了现代税制的各种元素，但威胁到既得利益和个人权力的改革难以持续。

其他国家如何成功？中国 (China) 的做法是明确权责：1994年改革中，税收政策归财政部，同时设立直属国务院的强力国家税务局负责征收，中央和地方共享税不再由地方控制，政策制定、征收和信息掌握的主体边界清晰，数字系统在这套结构上才得以有效运作。印度 (India) 走的是妥协与数字联通路线：商品和服务税 (GST, 即Goods and Services Tax) 的补偿机制和GST委员会协调了中央与地方利益，同时将Aadhaar (生物识别身份系统) 与纳税人永久账号 (PAN, 即Permanent Account Number) 关联，实行在线申报和免面谈税务评估，把纳税人纳入统一信息系统；在企业所得税方面，以降低税率换取取消多项减免。尼泊尔 (Nepal) 则是被需求所迫：尽管比孟加拉更穷、非正规经济规模更大，其2023年税收占GDP比重却约达14%。新的联邦结构、地方政府和社会支出增加了收入需求，同时努力减少税收减免、扩大税基，并用数字系统简化纳税合规。三国的路径虽不同，共同点是关键：增收不是靠提税率，而在于扩大税基、减少特权减免、统一信息、压缩个人决策空间。

对孟加拉而言，问题不仅是收多少税，更是如何收税。NBR提出的“一体化NBR架构”旨在将所得税、增值税和海关纳入统一管理体系，以整合信息和风险管理。这很重要，但不够：还需要将决定税率、税基和减免的政策职能与征收分开（NBR自己也指出了这一弱点）；同时要在评估、审计、执法、申诉和纳税人服务之间划清界限。但这也只完成了一半。NBR称自愿纳税意愿弱，管理上的不一致降低了纳税人信任。然而信任不仅取决于征税方式，也取决于税收如何花。因此，仅增加征税权力是不够的。税收改革必须是更广泛收入共识的一部分——公民以更好的公共服务为交换缴纳更多税，并看到钱花在了公共福祉上，而非特殊群体利益。为此，征收能力和政府支出问责必须齐头并进。

“收入改革的政治”：当临时政府颁布法令试图将税收政策与征收分离时，NBR内部出现了强烈抵制。部分官员的反对有道理，尤其是关于其在新结构中的专业角色和领导地位。但抗议迅速升级为怠工和关闭税务运营，港口工作也一度中断。最终政府不得不回到谈判桌，修改法令。这一教训说明，机构改革不能靠一纸法令。当被削减权力的人掌握着税收和贸易运转的命脉，他们实际上就拥有了否决权——在政治脆弱时期更是如此。若三个部门真正整合、政策与征收分离，机构边界将改变；信息统一则会压缩个人权力。若把这些人都变成对手，就会形成反对改革的联盟。

此外，脱离最不发达国家 (LDC, 即Least Developed Country) 的过渡也加剧了挑战。若对进口关税的依赖减少，缺口需由国内税补上。但这不意味着向现有纳税人征更多，而是要扩大税基，并减少因谈判、漏洞和人为决策造成的流失。那么，从哪里着手？不仅是哪个改革最迫切，而是触碰哪里才能开始撼动现行制度的政治基础。税收减免就是这样的领域。问题不在于减免本身——许多减免有合理理由；关键在于，授予或保留减免的裁量权让双方利益绑定：内部想保持权力者，外部从中获益者，二者可能结盟抵制改革。因此，首要任务不是废除减免，而是将其纳入规则：全面梳理谁获得了多少好处、国家放弃了多少收入；每项减免都应设定期限和公开理由，到期须重新审批，否则自动失效。这会让受益人承担证明继续保留合理性的责任，而非由政府费力去取消。

最终，变革压力可能来自财政必要性。孟加拉不缺改革方案，问题是：维持旧体制的政治成本，是否已超过变革的成本？

本文作者Zahid Hussain为世界银行 (World Bank) 达卡办事处前首席经济学家，原文发表于《Prothom Alo》印刷版和网络版，由Rabiul Islam译为英文。